חשיפה: האמת מאחורי ההחלטה על קיום הבחירות המיוחדות

סעיף 5(א) לחוק הבחירות, אליו הפנה הפונה מטעם העירייה, מסמיך את שרת הפנים לדחות את מועד הבחירות ברשות מקומית ספציפית, בהתקיים החריגים המפורטים בסעיף:

"נוכח השר כי אי אפשר לקיים בחירות במועדן ברשות מקומית פלונית, או היו נסיבות מיוחדות אשר לדעת השר מצדיקות דחייתן, או לא קוימו בחירות במועדן, יקבע השר מועד חדש לבחירות, שיהיה קרוב ככל האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי-קיום הבחירות במועדן ולא יאוחר ממועד הבחירות הכלליות הקרוב".

סמכות זו לדחיית בחירות פורשה בפסיקת בית המשפט העליון בצמצום רב; כך נפסק אך לאחרונה:

"כפי שצוין לעיל, יש לפרש בצמצום רב את החריגים המנויים בסעיף 5(א) לחוק, עוד נקבע, כי "רק מצב קיצוני וחמור במיוחד, השולל באופן משמעותי ביותר את יכולתו של הבוחר לממש את זכותו לבחור, ופוגע באופן ממשי ומכריע במועמדים לבחירה מבחינת סיכוייהם להתמודד ולנהל מערכת בחירות, עשוי לגבור על הערך העליון של קיום בחירות במועדן". בדומה לכך, נקבע כי "נסיבות מיוחדות – כשמן-כן-הן – אמורות להיות חריגות ונדירות". לפיכך, נקבע כי הסמכות להורות על שינוי מועד הבחירות קמה רק כאשר יש לכך הצדְקה מיוחדת.

היועץ המשפטי פותח ומבהיר: "במישור הסמכות כי הבחירות הצפויות לראשות עיריית יבנה הן בחירות מיוחדות לפי סעיף 24א לחוק הרשויות המקומיות. על כן, סעיף 5(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) כלל אינו חל בענייננו.

הסמכות שהוקנתה לשרת הפנים בנוגע לבחירות המיוחדות נוגעת אך ורק לסמכות טכנית הנוגעת לדיוק מועד הבחירות המיוחדות וזאת כפי שנקבע בסעיף 22א(ב)(1) לחוק:
"הבחירות יתקיימו ביום ג' האחרון שלפני תום 60 הימים מן היום שבו נוצרה העילה לעריכתן, או במועד סמוך לאחר מכן, כפי שיורה השר, אם מצא כי נסיבות העניין מצדיקות זאת".

המחוקק למעשה קבע את הכלל של בחירות בתוך 60 ימים, ואפשר סמכות מוגבלת לשר הפנים לבצע התאמות נדרשות לקביעת יום הבחירות, תוך סטייה מהכלל האמור, לדחייה ל"מועד סמוך לאחר מכן" בלבד.

בענייננו, התבקשה השרה לדחות את הבחירות במעל שנה (מ-18.10.2022 ל-31.10.2023), ולמעשה לבטל את הבחירות המיוחדות (שכן הבחירות שייערכו באוקטובר – לא ייערכו לפי סעיף 24א לחוק).

עיון בהוראת סעיף 24א(ב)(1) מעלה כי למעשה אינו כולל סמכות לביטול בחירות מיוחדות או לדחייתן לפרק זמן כה ארוך של שנה. כאמור, הסעיף מאפשר דחייה של המועד שנקבע על פי הכלל שקבע המחוקק ל"מועד סמוך לאחר מכן" בלבד. בהתאם לכך, ראה כי הסעיף נועד לדחיית מועד הבחירות המיוחדות בשבועות בודדים בלבד, וזאת בשל נסיבות אובייקטיביות המצדיקות את דחייתן ונוגעות להיערכות לקיומן התקין של הבחירות (למשל, כפי שאף אירע בענייננו – כאשר נדרשת דחייה קצרה בשל סמיכות המועד לחגי תשרי או ליום הבחירות לכנסת באופן שעלול להקשות מטעמים מעשיים ויישומיים על קיום הבחירות במועד המקורי בשל לוח הזמנים והפעולות הנדרשות לביצוע לפני יום הבחירות).

למעלה מן הנדרש בנסיבות העניין ומבלי לגרוע מהאמור לעיל ומאי תחולת הוראת סעיף 5(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), נציין כי אף ככל שהסעיף האמור היה חל והוא כאמור אינו חל – לא הוצגו נסיבות מיוחדות שהיה בהן לאפשר הפעלת הסמכות האמורה בנסיבות העניין. זאת כאשר כאמור בפסקה לעניין דחיית בחירות כפי שהובאה לעיל: "נסיבות מיוחדות – כשמן-כן-הן – אמורות להיות חריגות ונדירות", שיש בהן כדי להצדיק את דחיית הבחירות.

הנימוק העיקרי שהוצג הוא הקרבה היחסית למועד הבחירות הבא לרשויות המקומיות, בסוף אוקטובר 2023. הבחירות המיוחדות צפויות להיות באמצע אוקטובר 2022, כך שראש העירייה שייבחר בבחירות המיוחדות צפוי לכהן ככל שהבחירות יתקיימו במועד שקבע המחוקק מעט למעלה משנה. אם הבחירות יידחו לאמצע נובמבר 2022 (מה שלבסוף קרה) כמועד סמוך לאחר מכן, כפי שנמסר לנו שיש כוונה לעשות כך, ראש העירייה שייבחר צפוי לכהן כ-11 חודשים וחצי.

עם זאת, שאלת הקרבה למועד הבחירות הבא אינה נסיבה מיוחדת, אלא שיקול שכבר הוכרע על ידי המחוקק הראשי אשר קבע את קו הגבול ואת הנדרש כאיזון בין הזכות לבחור ולהיבחר לבין יעילות ותפקוד הרשות המקומית. סעיף 24א לחוק קובע כי אם "חדל ראש הרשות לכהן מכל אחת מהסיבות המנויות להלן, למעלה משנה לפני מועד הבחירות, יתקיימו בחירות רק לראש הרשות" סעיף 24ב לחוק קובע כי אם "חדל ראש הרשות לכהן מכל אחת מהסיבות המנויות בפסקאות (1) עד (4) של סעיף 24א(א), שנה או פחות לפני מועד הבחירות כאמור בסעיף 3, תבחר המועצה ממלא מקום לראש הרשות מבין חבריה…".

אשר על כן, הכרעת המחוקק הראשי היא כי קו הגבול נקבע על שנה לפני הבחירות והוא נקבע ביחס למועד חדילת ראש הרשות מכהונתו. הסעיף קובע כל הבחירות המיוחדות יתקיימו כחודשיים לאחר מועד החדילה, כך שהאפשרות לכהונה של תקופה שהינה פחותה למעשה משנה, היא חלק מהכרעת המחוקק הראשי.

בענייננו, כאמור, ראש עיריית יבנה נפטר כ-14 וחצי חודשים לפני יום הבחירות הבא.

לפיכך, הטענה כי יש להזיז את קו הגבול מ-12 חודשים ל-14.5 או 15 חודשים, וכי גם תקופה כזו קצרה מדי ואינה מצדיקה קיום בחירות מיוחדות – אינה יכולה להוות שיקול בגדר הסמכות החריגה של שרת הפנים לדחות את הבחירות, שכן היא אינה מהווה שיקול חדש ונסיבה שלא הייתה ידועה ולא נלקחה בחשבון על ידי המחוקק, אלא הינה חלק מהותי ועומדת ביסוד הכרעת המחוקק הראשי כאשר קבע את קו הגבול בין סעיף 24א שעניינו בחירות מיוחדות לבין סעיף 24ב שעניינו בחירת ממלא מקום על ידי המועצה. בהתאם לכך, הנימוק האמור לא רק שאינו עולה כדי נסיבות מיוחדות, אלא שמתן משקל לנימוק כאמור, דומה שהינו עומד בניגוד ובסתירה לחוק ולהכרעת המחוקק.

נימוק נוסף שהוצג הוא הסמיכות הרבה בין הבחירות לכנסת לבין הבחירות המיוחדות לראשות עיריית יבנה. נציין אף לעניין זה, כי המחוקק הראשי הכיר באפשרות של קיום בחירות לרשות מקומית ובחירות לכנסת אף באותו יום (ראה למשל סעיף 31ב לחוק הבחירות, המתייחס למצב בו "מתקיימות הבחירות למועצה ביום שבו מתקיימות הבחירות לכנסת"). אכן, נראה כי קיום הבחירות המיוחדות והבחירות לכנסת באותו יום או יצירת מצב לפיו הסיבוב השני ככל שיהיה באותו יום, עלול להעלות קשיים, לרבות קשיים תפעוליים, ולא ניתן לפסול את ראיית הדברים כנסיבות המצדיקות דחיית הבחירות ואי קיומן באותו יום. אולם: זאת, כמצוות סעיף 24א(ב)(1) לחוק, למועד סמוך לאחר מכן ולזמן קצר בלבד, על מנת לתת מענה לקשיים המעשיים בקיום שתי מערכות בחירות באותו יום. עם זאת, בוודאי שאין לראות בנסיבות מעין אלו, ובהתאם להוראות המחוקק ולכלל שנקבע על ידו, כנסיבות שמאפשרות להצדיק דחייה ארוכה של חודשים רבים, ועל אחת כמה וכמה, כדי לאפשר ביטול הבחירות המיוחדות.

נזכיר כי גם בעבר, לא נמצא שיש מניעה על קיום בחירות ברשות מקומית בכלל ובחירות מיוחדות בפרט בסמוך לבחירות לכנסת. כך למשל, בנובמבר 2019 התקיימו בחירות ברשויות המקומיות טייבה, באקה אל גרבייה וג'ת, וכן בחירות מיוחדות במועצה האזורית תמר, זאת בסמוך לבחירות לכנסת ה-22 בספטמבר 2019; ובאפריל 2021 התקיימו בחירות מיוחדות במועצה האזורית ערבה תיכונה, בסמוך לבחירות לכנסת ה-24 במרץ 2021

.

בנוסף נטען כי לעריכת הבחירות יש עלות כספית, הן מצד הרשות המקומית עצמה והן מצד המועמדים. אכן, לקיום בחירות יש עלות כספית – אולם ודאי אין בכך משום נסיבה מיוחדת, חריגה או נדירה, וכך הם פני דברים בכל מקרה של קיום בחירות. שיקולים אלו של עלות הבחירות, שאינם מיוחדים למקרה של הבחירות המיוחדות ביבנה, נלקחו בחשבון על ידי המחוקק אשר קבע את נקודת האיזון כפי שנקבעה על ידו.

לצד כל אלה, עומדות זכותם של תושבי יבנה לבחור בעצמם ובבחירה ישירה את ראש הרשות, וזכותם של מועמדים אפשריים אחרים, שאינם מקרב חברי המועצה, להציג את מועמדותם בבחירות הישירות (לפי סעיף 24א(ב)(4)) ולעמוד עם כלל המועמדים לבחירה ישירה של התושבים.

כאמור, בענייננו אף במישור הסמכות, הסמכות לפי סעיף 24א(ב)(1) אינה מאפשרת דחייה כה ארוכה שמשמעה למעשה ביטול הבחירות המיוחדות ולא עוד, אף ככל שהייתה סמכות כאמור, לא הוצג אינטרס נוגד במשקל שיש בו כדי להצדיק דחיית מועד הבחירות לתקופה ארוכה של מעל שנה וביטול הבחירות המיוחדות בניגוד ובסתירה לקביעה ולאיזון שנעשה על ידי המחוקק.

נכון להשלים ולציין כי בשנת 2002 כאשר הועלתה הצעת החוק הפרטית לאי קיום בחירות מיוחדות על רקע פטירת ראש עיריית לוד דאז, הוצע בהצעת החוק, לאפשר סמכות רחבה לשר הפנים להחליט על אי קיום בחירות מיוחדות. סופו של יום, הכנסת החליטה שלא לחוקק ולהקנות סמכות כאמור לשר הפנים ולא עוד, אלא שאף לא שינתה את נקודת האיזון אלא קבעה הוראת שעה נקודתית שתחולתה הייתה לשנה וחלה למעשה לגבי עיריית לוד. למותר לציין כי הדבר מלמד אף הוא כי לא הייתה סמכות כאמור לשר הפנים דאז לדחות את הבחירות המיוחדות ולא עוד אלא שהכנסת אף בחרה שלא להקנות לו סמכות כאמור.

קטע ממכתב המלצתו של היועץ המשפטי (המכתב במלואו נמצא במערכת הפורטל)

הפורטל חושף את תשובתו של היועץ המשפטי, שאינה משתמעת לשני צדדים:

"לאור כל האמור, לדעתנו מהבחינה המשפטית לא ניתן להימנע מקיום הבחירות המיוחדות לראשות עיריית יבנה.

"להבהרת הדברים, נוסיף ונציין גם כי בהתאם להוראות סעיף 24א(ב)(1) אין צורך בקביעת השרה למועד הבחירות המיוחדות אלא רק לדחייתן למועד סמוך אחר. על כן, אם לא נקבע מועד סמוך אחר לקיום הבחירות, הרי שהבחירות המיוחדות יתקיימו ביום ג' האחרון שלפני תום 60 הימים מיום היווצרות העילה, כלומר 18.10.2022." סיכם היועץ המשפטי, עו"ד יהודה זמרת, את החלטתו.

להלן תגובת משרד הפנים:

"לא היה ניתן לדחות את הבחירות.

ההחלטה על קיום הבחירות ביבנה, שנה לפני מועד הבחירות בכלל הרשויות המקומיות, נבחנה לעומק והתקבלה לאחר דיונים והתייעצויות בהתאם לחוק ובהמלצת משרד המשפטים."